Conflito de competências em matéria ambiental: O julgamento do Recurso Extraordinário 586.224

Mateus Aquino dos Anjos Botelho[1]

Rômulo Diego Dutra[2]

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Delimitação de competências; 3. Competência Legislativa em Matéria Ambiental; 4. O julgamento do Recurso Extraordinário 586.224; 5. Considerações finais;

RESUMO: O presente artigo tem como escopo analisar as competências dos entes federativos do Brasil- quais sejam, União, Estados, Distrito Federal e Municípios- para terem sua autonomia política e legislativa em matéria de Direito Ambiental. O que se pode intuir desde já é que há a aplicação do princípio da predominância dos interesses, o qual quer dizer que à União caberá as matérias de interesse geral, aos Estados as de interesse regional e aos Municípios as de interesse local. A competência legislativa se subdivide em remanescente, exclusiva, privativa, concorrente, suplementar e reservada. Para embasar nossa análise, taremos ao estudo o caso concreto do julgamento do Recurso Extraordinário 586.224 que versa sobre lei originária no município de Paulínia (SP) que versa sobre a proibição da queima de palha de cana-de-açúcar.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Ambiental; Competência;

1. INTRODUÇÃO

Entre os maiores debates em Direito Ambiental estão a definição e delimitação de competências entre os entes federativos para legislar sobre o assunto. Tanto sob o aspecto istrativo ou material, quanto sob o aspecto legislativo, o ime existe, ao o que, com a diferenciação entre a competência legislativa e a competência istrativa, estabelecida pela Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história brasileira, as dúvidas não foram sanadas por completo, sendo necessária, por diversificadas vezes, a intervenção dos tribunais superiores para julgamento dos casos concretos.

No tocante à competência istrativa ambiental, a questão deve ser regulamentada por lei complementar, conforme determina o parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal. questão colocada em prática pela Lei Complementar nº 140/2011. Antes prevalecia, de forma confusa, a competência comum entre os entes federativos, uma vez que não havia uma aplicação efetiva do princípio da subsidiariedade, o que certamente contribuía para aumentar o número de conflitos.

A repartição da competência legislativa ambiental, por sua vez, está devidamente disciplinada pela Carta Magna, dispensando, à priori, uma regulamentação normativa.
No entanto, os conflitos permanecem por diversos motivos. Um dos principais é porque existem vários tipos de competência legislativa em matéria ambiental, entre as quais podemos citar a exclusiva, a privativa, a concorrente e a suplementar. Outro motivo é que a competência legislativa incide sobre a competência istrativa, reforçando os atritos entre os entes.

Além disso, existem conceitos jurídicos indefinidos, padecendo de uma forma mais concreta, tais quais normas gerais ou o de interesse local, que devem ser interpretados à luz de uma hermenêutica própria do Direito Ambiental, abrindo espaços para interpretações diversas. Exceção a isso é o próprio princípio da predominância dos interesses, fundamental para a competência legislativa, que assume um papel específico, na medida em que a todos os entes federativos interessa o meio ambiente ecologicamente equilibrado e preservado.

Assim, o presente trabalho propõe-se a estudar o conflito de competências em matéria ambiental, analisando o caso concreto do julgamento do Recurso Extraordinário nº 586.224, referente à lei originária no município de Paulínia (SP), que versa sobre a proibição da queima de palha de cana-de-açúcar.

2. DELIMITAÇÃO DE COMPETÊNCIAS

Competência é a capacidade que a lei confere para que cada órgão público possa desempenhar suas atribuições específicas, de forma independente, respeitando, claro, os ditames legais. A organização istrativa do Estado brasileiro está diretamente relacionada à distribuição dessas competências. O nosso país adotou o federalismo, forma de Estado que atribui a cada ente federativo uma determinada autonomia política e de auto-organização.

A delimitação e definição de competências entre os entes federativos seguem, em tese, o critério da predominância dos interesses. Isso quer dizer que à União caberá as matérias de interesse geral, aos Estados as de interesse regional e aos Municípios as de interesse local.

A Constituição Federal dispõe basicamente sobre dois tipos de competência:
a competência istrativa e a competência legislativa. A primeira cabe ao Poder Executivo e diz respeito à faculdade para atuar com base no poder de polícia, além da persecutir o objetivo de proteção ao Meio Ambiente. A segunda cabe ao Poder Legislativo e diz respeito à autonomia para legislar a respeito dos temas de interesse coletivo.

Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho “a autonomia istrativa dos entes federativos pressupõe a divisão de competências entre o poder central e os poderes regionais e locais”

O Estado federativo, para Lúcia Valle Figueirêdo, “é o modelo constitucional que prevê a descentralização do poder em vários centros autônomos coordenados por um poder central que é o responsável pelo exercício da soberania no plano internacional.”

O termo Federalismo decorre do latim foederale, derivada da palavra foedus, que significa união ou acordo. Observando o art. 18 da Constituição Federal, depreendemos que “A organização político-istrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. Assim sendo, é previsto no inciso I do parágrafo 4º do art. 60 do texto constitucional a previsão de cláusula pétrea pertinente ao assunto, devido a sua importância e inquestionabilidade.

Para SILVA (2005, p. 477) o Estado Federal tem por conceituação a autonomia das entidades políticas, constituindo, assim, o seu núcleo. Há uma distribuição de matérias feita pela Constituição, a qual compõe o campo de atuação dessas entidades e órgãos públicos.

O federalismo pode ser definido como uma repartição de competências entre os entes, observadas as limitações de cada. Não deve ser posta em prática a sobreposição autônoma de importância dos entes, sendo o limite imposto e definido pela Carta Maior.

3. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM DIREITO AMBIENTAL

A competência legislativa, em matéria ambiental, subdivide-se em remanescente, exclusiva, privativa, concorrente, suplementar e reservada. São vários tipos que, por vezes, se confundem e acabam por causar alguns conflitos de competências. A competência remanescente é estadual e permite a atividade legislativa em relação às matérias não vedadas implícita ou expressamente, estando prevista no § 1o do art. 25 da Constituição Federal.

Nesse tocante, explicam Canotilho e Leite (2008, p. 211):

Ao reservar aos Estados as competências que não lhe fossem constitucionalmente vedadas, a Carta Magna abraçou, simultaneamente, as atribuições estaduais de natureza executiva e legislativa. É possível pois adotar para ambas as modalidades de competência uma única interpretação: toda matéria que não for atribuída à União e aos Municípios caberá, de forma remanescente, aos Estados. Assim sendo, é competência estadual legislar sobre qualquer tema, incluindo-se nesse rol, as questões ambientais, desde que observados os princípios estabelecidos pelo texto constitucional.

A competência exclusiva diz respeito aos Estados e aos Municípios e é reservada unicamente a uma entidade, sem a possibilidade de delegação, estando presentes na Constituição Federal nos arts. 25, parágrafo 2º e 30, inciso I.

A competência privativa é da União e, embora seja própria de uma entidade, pode ser delegada ou suplementada desde que respeitados os requisitos legais.José Afonso da Silva usa a mesma classificação de Fiorillo, quanto à divisão de competências, no entanto, cabe destacar, quanto a competência da União, o que observa Silva (2009, p. 76):

À União resta uma posição de supremacia no que tange à proteção ambiental. A ela incumbe a Política Geral do Meio Ambiente, o que já foi materializado pela Lei 6.938 de 1981. Cabe-lhe elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território (art. 21, IX). Só nisso já se tem uma base sólida para o estabelecimento de planos nacionais e regionais de proteção ambiental. Também lhe é reconhecida a competência exclusiva para instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e para definir critérios de outorga de direitos de uso (art. 21, XI). A par disso, deu-se também a ela a competência privativa de legislar sobre águas e energia (art. 22, IV), embora tenham sido incluídas entre os bens dos Estados as águas superficiais, ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito. Vale dizer, assim, que, mesmo sendo de sua propriedade, os Estados só podem istrá-las nos termos da legislação federal pertinente.

A competência dos municípios está estabelecida no artigo 30 da Carta Magna, aos quais dispõe legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual nos termos que couber e promover um adequado ordenamento territorial.

4. O JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 586.224

Originalmente julgada, através de ADIN interposta ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ/SP), a lei 1.952/95 fora objeto de julgamento do Recurso Extraordinário 586.224 pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 05.03.2015.

Sob relatoria do ministro Luiz Fux e tendo como pólo ativo o Estado de São Paulo e o Sindicato da Indústria de Fabricação do Álcool de São Paulo (SIFAESP), a lei de proibição à queima de palha de cana-de-açúcar e uso de fogo no município de Paulínia (SP), fora declarado inconstitucional pela Suprema Corte, conforme podemos ver in verbis:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LIMITES DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE A QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES AGRÍCOLAS. LEI MUNICIPAL Nº 1.952, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1995, DO MUNICÍPIO DE PAULÍNIA. RECONHECIDA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 23, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, Nº 14, 192, § 1º E 193, XX E XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO E ARTIGOS 23, VI E VII, 24, VI E 30, I E II DA CRFB.

1. O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB).

2. O Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que também é um serviço público.

3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas: (i) a relevante diminuição – progressiva e planejada – da utilização da queima de cana-de-açúcar; (ii) a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifúndios; (iv) trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluição existente independentemente da opção escolhida.

4. Em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no mundo jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da federação adstritas ao Estado de São Paulo.

5. Sob a perspectiva estritamente jurídica, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual “se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância.” (Direito istrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.)

6. Função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão. Destarte, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado.

7. Entretanto, impossível identificar interesse local que fundamente a permanência da vigência da lei municipal, pois ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é a manutenção de um meio ambiente equilibrado no que tange especificamente a queima da cana-de-açúcar.

8. Distinção entre a proibição contida na norma questionada e a eliminação progressiva disciplina na legislação estadual, que gera efeitos totalmente diversos e, caso se opte pela sua constitucionalidade, acarretará esvaziamento do comando normativo de quem é competente para regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da Constituição.

9. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia.

O acórdão define bem o objeto da questão e o motivo pela decisão da inconstitucionalidade:

[…] dar provimento ao recurso extraordinário para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia/SP. Por unanimidade, o Tribunal firmou a tese de que o município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30, incisos I e II, da Constituição Federal). (grifo nosso)

Como podemos verificar na decisão do órgão colegiado, a lei municipal fora declarada inconstitucional, pois, apesar do município ter competência para legislar em matéria ambiental, ele não pode sobrepor norma estadual que já legislava sobre assunto análogo. A lei em questão é a de nº 11.241/2002, do Estado de São Paulo, a qual dispõe um cronograma de eliminação do uso de fogo para o fim de queima da palha de cana-de-açúcar.

Nesse tocante, devemos destacar algo citado pelo Ministro Fux em seu voto, que é o fato de, também, haver previsão legal em lei federal (Código Florestal/lei 12.651/12), disciplinando o uso do fogo em colheita desta natureza, como podemos ver abaixo:

Art. 40.  O Governo Federal deverá estabelecer uma Política Nacional de Manejo e Controle de Queimadas, Prevenção e Combate aos Incêndios Florestais, que promova a articulação institucional com vistas na substituição do uso do fogo no meio rural, no controle de queimadas, na prevenção e no combate aos incêndios florestais e no manejo do fogo em áreas naturais protegidas. (grifamos)

Além deste, o Decreto nº 2.661/98, legislação federal também, permite o emprego do fogo

Art 2º Observadas as normas e condições estabelecidas por este Decreto, é permitido o emprego do fogo em práticas agropastoris e florestais, mediante Queima Controlada.

Parágrafo único. Considera-se Queima Controlada o emprego do fogo como fator de produção e manejo em atividades agropastoris ou florestais, e para fins de pesquisa científica e tecnológica, em áreas com limites físicos previamente definidos.

O que se pode perceber é que, em que pese haver legitimidade legislativa dos entes federados de 1º, 2º e 3º graus, no caso de matéria ambiental, há uma espécie de hierarquia das normas, as quais são definidas como fundamentais àquelas produzidas pelos entes mais “elevados”, vindo em ordem decrescente a União, os Estados e os Municípios.

No caso concreto, apesar de delimitar sua atuação à área pertencente ao limite territorial, o município de Paulínia (SP) exacerbou sua competência, tentando ir de encontro ao que já era definido por legislação Estadual e Federal. Caso fosse aceita, a legislação municipal poderia confrontar-se com a política regional e nacional sobre o tema e assim criar ineficácia da mesma.

Ressaltamos, também, a interessante decisão do STF, visto que fora considerada não só a questão apregoada à legalidade, mas também à social- onde o Direito também deve se pautar- quando os ministros lembraram que a colheita da cana-de-açúcar é fonte de renda para diversas pessoas, inclusive de baixa escolaridade, as quais teriam dificuldades em reinserir-se no mercado de trabalho com a proibição repentina, sendo estes substituídos pela colheita mecanizada.

3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas: (i) a relevante diminuição – progressiva e planejada – da utilização da queima de cana-de-açúcar; (ii) a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifúndios; (iv) trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluição existente independentemente da opção escolhida.

Caso fosse acatada como constitucional, a legislação de um lado tem por objeto a persecução da preservação ambiental, mas de outro, esqueceria do lado humano envolvido, contrariando o princípio do desenvolvimento sustentável, onde se busca a harmonização entre o postulado do desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente, visto que com o tolhimento da produção braçal, menos riqueza seria produzida e assim menos pessoas teriam o aos ganhos provenientes do seu trabalho.

CONCLUSÃO

A Constituição Federal de 1988 serviu como um divisor de águas na questão da istração pública do Brasil implementando um modelo de descentralização, definindo e dando a devida autonomia a todos os entes envolvidos na federação.

O município adquiriu relevância nunca vista nas cartas constitucionais anteriores e, em matéria ambiental, não fora diferente, adquirindo legitimidade para legislar, em que pese sua graduação de 3º grau, segundo definição do professor Hely Lopes Meirelles.

A definição e delimitação das competências constitucionais devem ser feitas com parcimônia, para que cada esfera istrativa possa exercer sua autonomia, mas sem extrapolar a independência e harmonia entre si.

Apesar disso, pode-se observar, como no caso concreto trazido à baila neste trabalho, que, cada vez mais, os tribunais superiores estão itindo uma atribuição aos Estados para garantirem a proteção constitucional atribuída ao meio ambiente, em que pese a autonomia municipal ter como possibilidade legislar em questões de interesse local, ou seja, dentro do território do mesmo.

No decorrer do estudo, pudemos verificar que o município de Paulínia (SP) mantém sua autonomia para atuar legislativamente em matéria ambiental, mas desde que não atinja as outras esferas, quais sejam União e Estado de São Paulo. Caso o faça – como o fez- deverá ser decretada sua inconstitucionalidade.

Por todo o exposto, depreende-se que os municípios podem legislar sobre Direito Ambiental, desde que façam sob os critérios e limites legais, respeitando a disciplina estabelecida pelos demais entes, objetivando uma harmonia em que toda a coletividade seja beneficiada, sem quaisquer riscos de invalidação de uma política que já esteja em prática.

REFERÊNCIAS

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FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2012.

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 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9. ed. rev. e ampl. de Acordo com a nova Constituição. São Paulo: Malheiros, 1992.